（本文作者祝波炒股配资论坛，上海大学经济学院副教授；上海市软科学研究基地：上海科技金融研究所研究总监）

 

2024年《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，加强对国家重大科技任务和科技型中小企业的金融支持。2024年6月国务院《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》，提到了充分发挥国家新兴产业创业投资引导基金、国家科技成果转化引导基金等作用，支持战略性新兴产业和未来产业。2024年7月，《上海市人民政府办公厅关于进一步推动上海创业投资高质量发展的若干意见》提出，在上海市财政资金和国有资本的引导带动下，有序吸引有条件的社会资本进入创业投资领域，逐步形成具有世界竞争力的创业投资集聚发展新高地。

政府引导基金是由政府发起并出资成立的母基金，主要目的是引导社会资金投向。狭义的政府引导资金的资金来源主要是财政投入。政府引导基金并不是以盈利为目的，而是引导社会资金投入到特定领域或特定发展阶段的企业，以达到支持小微、支持科创、支持绿色发展、支持战略产业等特定目的。政府引导基金内涵与外延逐步扩大，从最初政府引导基金由全部财政资金出资，到财政资金与国有资本共同出资，从功能性引导基金，到市场化引导基金，形成了引导基金的多元化格局。有些省份已经推出覆盖了企业全周期的引导基金，天使引导基金、创业投资引导基金，以及适合当地特色产业发展的产业引导基金，呈现体系化发展态势。根据母基金研究中心《2024年上半年中国母基金全景报告》数据，截至2024年，中国政府引导基金有318家，管理规模达到45186亿人民币。

01

关注政府引导基金的引导效率

政府引导基金通过出资一定比例的方式参与到创业投资基金的募集环节，引导社会资本加入，扩大创业投资基金的资金来源。政府引导基金的引导效率决定了政府引导基金能否真正发挥作用。

政府引导基金的引导效率主要体现在：第一，是否能够撬动更多社会资金进入。政府引导基金引导社会资本的数量，撬动了多少社会资本，设立了多少个子基金，是否达到预期目标，政府引导基金的合作覆盖范围是否有效缓解了本区域科技型企业的融资需求，这些指标，从具体的引导社会资本的数量角度反映了政府引导基金的引导效率。第二，是否能够达到引导社会资本投向的效果。政府引导基金引导设立的子基金是否投入到当地政府希望投向的环节或产业中去，是否真正实现社会资金的引导投向目标。这些指标从社会资本的投向角度反映政府引导基金的引导效率。

政府引导资金的引导效率存在较大差别。有些政府引导基金没有得到社会资本的积极响应，并没有按预期撬动更多社会资金进入。部分政府引导基金撬动的资本更多还是国有资本，民营资本的撬动力量并没有达到预定效果。根据清科研究中心数据，2024年上半年，国有控股和国有参股LP的合计披露出资金额占比达81.2%。

有些政府引导基金引导的子基金返投比较高，在一定程度上制约了子基金的市场化决策，限制子基金的市场化发展，很多地方政府引导基金为了提升引导社会资本的数量，不得不降低返投率，引导投向的要求随之也会相应降低，加上政府引导基金基于资金安全等稳健性考虑，以及产业基础、专业人才等资源约束，政府引导资金的撬动社会资本的数量以及引导投向的效果都存在较大的提升空间。

02

提高政府引导基金的引导效率的着力点

（1）明确各类政府引导基金的功能与定位

政府引导基金要有明确的功能与定位，需要有明确的目标，要遵循一定的原则。政府引导基金有多种功能，有些政府引导基金主要功能是引导社会资金流向风险较高、难以融到资金且需要资金的初创期科技企业，即投早、投小、投科技、支持科技创新的中小型企业生存。有些政府引导基金主要功能是引导社会资金流向战略性新兴产业，支持重点产业发展；有些政府引导基金主要功能是引导社会资金流向区域协调发展的领域促进区域协调发展。

科技企业成长经历种子期、初创期、成长期、成熟期和衰退期，每个阶段有不同的特点。根据企业成长生命周期，设立匹配各个阶段特点的股权投资基金，分别是天使投资基金、创业投资基金（VC）或私募投资基金（PE）。针对优质企业或项目，各类投资基金通过协作机制，全周期提供资金支持和相匹配的特色金融服务，培育优质企业成长壮大，直到获得资本市场的支持。

天使投资、创业投资和产业投资往往需要政策性引导。初创期企业风险巨大，难以获得银行贷款，需要政府引导基金发挥作用，引导社会资金投向，引导社会资金投向种子期或初创期企业或者特定产业，解决科技企业小微阶段的资金需求，达到培育科技小微企业，增加科技企业存量的目标。天使引导基金和创业引导基金主要功能是引导社会资金投向种子期和初创期小微企业。通过政府引导基金引导，带动社会资金设立天使投资子基金和创业投资子基金，重点支持风险最大、需要资金支持但社会资金不愿意支持的种子期和初创期的科技创新企业。政府引导基金引导设立产业投资基金，聚焦某一个或某几个战略产业或者重点产业，专注于支持本产业发展。

（2）寻求政策性引导与市场化运营的平衡

政府引导基金具有较强的政策目的，与社会资本在投资诉求上存在较大差异。政府引导基金不以盈利为目标，重点是引导社会资金投向科技创新小微企业、重点产业、区域协调等领域，但强调财政资金安全。有些政府引导基金不但有财政资金，还有国有资本，两者追求的目标不一致，内部管理的逻辑也不一样。财政资金主要关注能否实现特定的功能性目标，社会资本更重视基金的投资回报，国有资本更加关注增值和保值，更倾向于投资风险较小、收益快、能够获得上市机会的项目。政府引导基金参与的子基金在项目选择时，既要满足特定的引导要求，又要遵循市场化运作规则。

完善天使投资或创业投资子基金的市场化运作机制。政府引导基金主要功能是引导社会资本的投向，引导设立的天使投资或创业投资子基金。各类子基金是独立的投资机构，必须按照市场化规则来运营，寻找风险可控、技术含量高、市场前景好、创业团队强的项目去投资并培育。政府引导基金引导组建的天使投资或创业投资子基金，只有坚持市场化运营，才能吸引优秀基金管理人，提升基金运营效率，真正发挥创业投资基金的作用。政府引导基金在规定相对宽松的投向要求之后，尽量减少干预或限制。政府引导基金的重点是吸引更多社会资本，支持子基金落地并培育更多科技创新项目。

（3）完善政府引导基金的运营与激励机制

构建政府引导基金的高效退出机制。政府引导基金是否能够及时退出，决定了引导基金的资金使用效率。政府引导基金能够从子基金及时退出，财政资金能够重新投入新项目，促使财政资金快速流转，提升财政资金的循环利用率，从而保持高效运行。政府引导基金不以盈利为目的，在运行正常的条件下，保证财政资金的本金安全及一定的资金成本率即达到预定目标。政府引导基金应该结合政策导向，探索灵活的让利机制，按照计划能够及时退出；完善具有可操作性的让利回购实施细则，拓展更多的退出方式，让股权转让、股东回购等退出渠道更畅通，让更多的退出机制成为可能。

加大政府引导基金对天使投资的引导和支持。种子期的项目具有风险大、成功概率小的特点，需要熟悉产业并拥有丰富的辅导经验的天使投资人扶持项目成长。目前阶段，我国的天使投资基金所占比例相对较低。政府引导基金的内部激励机制不健全，在一定程度上制约了政府引导基金的功能发挥。政府引导基金需要设置激励机制，吸引更多具有产业背景的天使投资人进入该领域，支持种子期的科技企业发展；进一步提升天使投资基金的数量和比例，使得处于培育期的、拥有核心技术和市场前景的项目得到更多的资金支持和创业辅导。

政府引导基金支持所引导的子基金与商业银行、孵化器联动。加大政府引导基金的支持力度，引导天使投资子基金和创业投资子基金与孵化器联动，通过孵投联动，培育科创企业。充分发挥孵化器对所培育项目熟悉的优势，推动孵化器和天使投资基金和创业投资基金的联动服务。政府引导基金的天使投资基金和创业投资基金子基金，积极对接商业银行，实行外部投贷联动，为科技创新企业提供完善的投融资服务。

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